1. 민자사업이란 무엇인가

민자사업은 "민간투자사업"의 줄임말입니다. 94년 "사회간접자본시설에 대한 민자유치촉진법"이 제정되면서 본격적으로 사회간접자본에 대해 민간의 투자를 받기 시작했습니다. 그 전에 68년에 도로법, 항만법 등의 일부개정을 통해 민간자본의 투자를 받긴 했지만 본격적으로 시작된건 94년이라고 보시면 됩니다. 다만 이 때 까지만 해도 아주 제한적인 수익률만을 주는 식으로 꽤 경직된 제도여서 활성화되진 않은 상태입니다.

진짜 "민자사업"이라고 할만한 것은 99년에 해당 법령이 "사회간접자본시설에 대한 민간투자법"으로 개정시행되면서 이루어지기 시작했습니다. 당시 97년 IMF사태로 인해 공공의 재원으로는 토목사업을 진행하기 힘든 환경이 조성됐고, 이에 따라 민간의 자본을 적극적으로 받기로 결정을 했다고 보면 됩니다.

이때 법령으로 향후 엄청난 논란을 촉발시킨 MRG, 최소수익보장제도가 도입이 됐죠. 이 제도의 맹점을 통해 많은 투자자본들이 재미를 봤습니다. 이후 04년에 이 제도가 오히려 약탈적인 제도라는 감사원의 지적이 있었고 최종적으로 2009년에 MRG제도는 폐지됩니다. 민자사업의 대상 사업은 초기 35종에서 05년에 44종으로, 09년에 46종으로 점점 늘어나다가, 최종적으로는 2020년에 민자사업의 대상이 화이트리스트 기반에서 블랙리스트로 바뀌어서 대폭 늘어났습니다. 다시 말해 하지 말라는 것 말고는 이제 민자사업이 될 수 있는 상황입니다.

정리하자면, 민자사업이란 "민간투자사업"의 줄임말인데, 일반적으로 국비로 진행하는 SOC사업에 민간의 자본이 투입되는 대신 어느정도의 수익을 낼 수 있게 하는 것을 의미합니다.

2. 민자와 민영화의 차이점

민자는 "국가의 시설"에 "민간의 자본"이 투자될 수 있게 만드는 것이 민자입니다. 민영화는 소유권을 민간으로 넘기는 것을 민영화라고 하지요. 대부분의 민자사업들은 결국 대상 시설이 국가의 것이 됩니다. 운영권을 어떻게 할 지는 사업의 계약 구조에 따라 달라집니다. 이것이 민영화와 민자의 차이점이라고 보시면 됩니다. 계약 구조는 아래에 좀더 자세히 설명드리도록 하겠습니다.

"원래 공공의 것인데, 기업한테 아예 사가라고 한다", 이것이 "민영화"입니다.
"사업 시행시에 민간이 일정부분 돈을 대고, 대신 거기에 대응하는 이익을 준다." 이것이 "민자"입니다.

3. 타당성 조사에 대해

아닌 경우도 있지만, 많은 SOC사업들은 사전타당성, 예비타당성, 타당성 과정 이후에 기본계획, 기본설계, 실시설계 과정을 거치게 됩니다.

여기서 예비타당성은 500억 이상의 국비가 투여되는 대형 재정사업에 대해 수행하게 되고, 주무기관은 KDI에 있는 공공투자관리센터(PIMAC, 보통 피맥이라고 합니다.)에서 수행합니다. 피맥 뿐만 아니라 한국지방행정연구원의 지방투자사업관리센터(LIMAC)에서도 지방재정에 관한 투자사업의 타당성 평가를 진행합니다. 뭐 이것 말고도 종류가 있지만 자세한건 너무 복잡하니 넘어가구요...

보통 타당성 조사 시에, 각 지자체에서 하고싶은 사업에 대해 약간의 사업비를 들여 사전타당성을 수행합니다. 여기서 좀 될 것 같다 싶은 사업들은 사전타당성 결과를 첨부해서 예비타당성 신청을 하고, 이게 받아들여지면 예비타당성을 진행하게 되는 경우가 많습니다. 이밖에도 기타 공약사업이나 기본계획에 있는 사업들 중 큰 사업들은 예비타당성 조사를 진행하게 됩니다. 예비타당성이 통과하게 되면 사업은 급물살을 타게 되는 것이죠.

이 타당성 조사를 할 때 보통 "경제성 분석"이라는 것을 하게 됩니다. 경제성 분석은 많은 분들이 헷갈려하시는데, "이 사업이 사회에 얼마나 이익이 되는가"를 보는 분석입니다. 돈이 되는가를 보는 분석이 아니에요. 이 경제성 분석을 통과했다는 것이 의미하는 바는, "이 시설이 세워지면 든 돈에 비해 사회에 대한 이익이 높다", 다시 말해 이제 지어도 되는 시설이 되는 겁니다.

그리고 경제성 분석이 괜찮게 나온 사업들은 "재무적 타당성 분석", 보통 재무성 분석이라고 하는 것을 따로 하게 됩니다. 이 재무성 분석은 현금흐름이 괜찮은가를 파악하게 됩니다. 재무성 분석을 통과했다는 것은 이것은 금전적으로 문제가 없는 사업이다, 다시 말해 "어느 회사에 이 사업을 맡겨도 이 회사는 망하지 않겠다"는 것을 의미합니다.

보통 민자로 넘어가는 사업은 이 두개가 모두 타당한 경우입니다. 세우면 좋은 시설이고, 이걸 민간회사에 맡겨도 망해서 문제가 될 것 같지 않을때, 이 사업을 민자사업으로 넘길지 말지 결정을 할 수 있는 것이죠. 이 두 가지가 해당되지 않으면 민자사업을 시작하지 않아야 합니다.

일부 언론에서 이해도가 낮은 일부 기자들이 자꾸 이걸 "경제성 분석 통과했는데도 적자가 발생한다! 이거 잘못한거 아니냐"라고 오도하는 경우가 있어서 한번 더 강조하겠습니다.

- "경제성(경제적 타당성) 분석은 "이 시설이 들인 돈값을 하느냐"를 의미, 적자가 나지 않는다는 것을 의미하지 않는다.
- "적자가 나는가"는 "재무성(재무적 타당성) 분석"의 영역이다.

예를들어, 제가 스타레일에 15만원 태워서 50연차를 해서 카프카를 뽑았다고 생각해 보겠습니다. 이 계정이 5만원에 거래된다면, "재무적 타당성 분석"에서는 이것이 10만원 적자지만, 카프카 뽑아서 제가 20만원만큼 기쁘기 때문에 "경제적 타당성 분석"에서는 5만원 이익인 겁니다.

4. 그럼 왜 자꾸 문제가 되는거지?

뭐 사람들 마다 뭐가 문제다 세금낭비다 말은 많지만, 기본적으로 "SOC가 정상적으로는 돈이 되지 않는 사업"이라 그렇습니다. 교과서에서 시장실패의 예시로 그냥 시장에 맡기면 시장실패가 확정적으로 일어나는 분야가 SOC입니다.

SOC는 기본적으로 특수한 형태가 아니라면 지역적 독점 형태를 가지게 됩니다. 예를들어, 동일한 기종점 간에 철도를 두개 놓을 필요가 별로 없지 않겠습니까. 뭔가 모자라다면 그냥 한 철도를 복선으로 깔지요. 비효율적으로 니들 맘대로 철도깔아서 경쟁해라!는 것은 사회적으로 엄청난 비효율을 초래하게 됩니다.

사기업의 독점은 반드시 시장실패를 불러오게 됩니다. 따라서 정부에서는 이것을 막기 위해 많은 경우, SOC의 사용가격에 대한 독점권한을 갖게 됩니다. 이 경우 운영주체가 사기업이라고 해도, 정상적인 "장사"만으로 이윤을 창출하기가 어렵습니다. 이것이 민자가 문제가 되는 근본적인 원인입니다. 일반적으로 기업의 운영이 망하면, 회사가 망하고 끝이겠지만, SOC는 운영주체가 망하면 그 손해를 모조리 공공이 떠안아야 하니까요.

따라서 정부는 민간자본이 참여하게 하기 위해 여러가지 당근을 내놓게 되고, 이 당근의 크기를 잘못 계산해서 슈퍼당근이 되게 되면 세금낭비가 되고, 당근의 크기가 부족해서 미니당근이 되게 되면 사업체가 망합니다. 민자사업이 많이 욕 먹는 케이스인 MRG는 바로 이 당근을 슈퍼당근으로 만들어서 비난을 받은 케이스죠.

타당성조사때 물론 다 검증을 하고 수행을 합니다만, 미래는 확정적으로 알 수 없으니까요. 민자로 잘 되어서 기업도 대박나고 하는 경우도 있습니다만 아닌 경우도 많거든요.

5. MRG가 슈퍼당근이 된 이유.

MRG는 "최소수익보장"제도입니다. 말씀대로 SOC는 원래 돈이 안 되기 때문에, 일반적으로 기업이 진입해야 될 유인이 없습니다. 그래서 "너희가 ~~만큼 투자했고, ~~만큼 수요가 있을 것 같아. 그래서 ~~만큼 수익이 예정되니까 이것보다 안 나오면 내가 거기까진 채워줄게."라는 식의 계약을 하는 겁니다.

이렇게만 보면 아무 문제 없을거 같은 MRG가 슈퍼당근이 되어서 "세금낭비의 원흉"이 된 이유는 여러가지가 있습니다만, 대표적으로 두 가지 맹점이 있습니다.

첫 번째로 "~~만큼 수요가 있을 것 같아."를 엄청나게 부풀립니다. 이렇게 되면 두 가지 효과가 있는데, "안 해도 되는 사업도 진행"하게 만들 수 있고, "~~만큼 수익이 예정되니까" 역시 같이 부풀게 됩니다. 물론 그 만큼 수요가 안 나오게 되면 이것은 전부 세금으로 메꿔줘야 합니다.

두 번째로, "수익"을 채워줘야 한다는 점입니다. 따라서 금융비용을 한껏 늘려버리면 그것까지 전부 채워줘야 합니다. 이 "금융비용"을 악용해서 별도의 법인을 설립, 여기서 고리의 대출을 받는 방식으로 비용을 늘립니다. 이러면 MRG의 맹점을 악용할 수 있을 뿐만 아니라 법인세도 회피할 수 있어서 큰 논란이 됐었습니다. 지금은 MRG방식이 없어진 상태입니다.

6. 그래서 어떻게 해야하지?

사실 민자사업은 "민사"에 관련된 부분이라 박살나보기 전까지 앞으로 어떻게 될지 알기가 굉장히 힘이 들긴 합니다. 깽값 주면서 민간한테 배울 수 밖에 없는 것이죠. 그럼 아예 안 하면 되는거 아니냐? 하면 그럴 수는 없습니다. 점점 SOC에 대한 수요는 늘고, 공공자금만으로 여기에 대응하는건 점점 어려워지기 때문이죠. 이게 싫으면 대폭 늘어난 세금을 감당해야 하는 것이거든요. 민자사업으로 인해 세금이 "낭비된다"라고 생각하는 의견은 이런 현실을 외면하는 것에 가깝습니다. 예를들어, 지금은 아니지만 세금낭비라고 한동안 욕을 박살나게 먹었던 인천공항철도같은 경우 인천공항 배후지원을 위해 거의 필수적인 SOC에 가까우니까요. 이런건 안 만들 수는 없는 겁니다.

따라서 여러 진행 방식과 정산 방식 등에대한 이해도를 높일 필요가 있습니다. 예를들어 MRG말고 MCC라는 방식이 있는데, 이건 이익 보전이 아니라 비용을 보전하는 방식입니다. 또 SCS라고, 아예 표준 정산 지침을 마련해서 보전해 주는 방식이 있습니다. 이런 여러가지 방식들에 대한 사회적 이해도를 높이면 아무래도 예산낭비는 줄어들겠지요. 또 적절한 수요예측에 대한 사회적인 협의 역시 필요합니다.

요는 이겁니다. 시민사회가 민자에 대해 백안시하고 안면몰수하면 민자사업으로 새는 돈은 점점 늘어날 겁니다. 그렇다고 소득세 올리자고 하면 다들 싫어할 거잖아요? 이건 피할 수 있는 길이 아니라는 겁니다. 다만 어떤 방식이 필요한 사업에 대해 유효한지에 대해 함께 고민하고 감시하는 것이 필요합니다.

7. 종류별 민자사업의 사업 진행 방식

보통 민자사업의 사업 진행 방식은 "건설(Build)", "운영(Operate)", "소유이전(Transfer)"이 어떤 타이밍에 일어나느냐에 따라 결정됩니다. 그래서 사업방식을 설명할 때 B, T, O 세글자가 줄창 나오는 거구요. 이밖에 "재정비(Rehabilitate)", "소유(Own)"등의 머릿글자가 조합되어 사용됩니다. 대표적인 것들에 대해 설명드리겠습니다.

- BTO(Build-Transfer-Operate)

대형 인프라에 대해 가장 일반적인 방식입니다. "수익형 민자사업"이라고도 부릅니다. 건설이 완료되면 소유권을 공공이 가져가며, 정해진 계약기간에 따라 민간자본이 운영권을 갖고 이것을 통해 수익을 내게 됩니다.

이 정해진 계약기간 안에 수익을 내지 못하면 운영주체가 망할 수 있어서 리스크가 있는 방식입니다. 따라서 이 리스크를 메우려고 MRG같은 방식을 도입하게 되었던 것이죠. 원칙적으로 MRG나 MCC등의 추가 계약이 없는 한, BTO는 민간이 모든 리스크를 지는 방식입니다. 대신 운영에 대해서도 강한 권한을 가집니다.

보통 잘 알려진 대형 철도사업, 고속도로 사업은 보통 이 방식입니다. 잘 알려지지 않은 BTO 사업으로는 롯데월드 매직아일랜드가 있습니다. 물론 매직아일랜드의 경우 다른 사업자가 이거 가져가기가 뭣하니 롯데에서 계속 운영권을 갱신하고 있는 상황이죠.

- BTO-rs

rs는 Risk-sharing의 준말입니다. BTO에서 손해가 발생했을 경우 이 손해를 공공에서 같이 분담하고, 대신 이익이 났을 경우에도 이익을 분담하는 방식으로 사업을 진행합니다.

- BTO-a

a는 Adjusted의 준말입니다. MCC와 비슷하다고 볼 수 있는데요, 전체 투자금액 원리상환금의 70%까지 공공이 보전해 주고, 대신 초과 이익 역시 7:3으로 나누는 방식입니다.

- BOT(Build-Operate-Transfer)

사업의 소유권과 운영권을 일정 기간 이후 동시에 반납하는 제도입니다. 국제적으로는 이게 좀더 많이 이용된다고 하는데, 한국에서는 많이 사용되지 않고 있습니다. 일반적으로 민자역사에 많이 사용된 방식입니다. 우리나라에서는 이 방식으로 진행을 할 때에도 보통 민간사업자에 정부가 출자하는 방식으로 약간의 통제권을 가지려고 하는 경향이 있습니다.

- BTL(Build-Transfer-Lease)

"임대형 민자사업" 이라고도 부릅니다. Operate대신 Lease지요. 이 경우에 민간사업자는 운영권을 행사하는 대신 공공에 이 시설을 리스하고 리스 비용을 받습니다. 따라서 일부 정책적 리스크를 제외하고 완전하게 정해진 현금흐름이 생기게 되어서, 굉장히 낮은 리스크를 갖게 됩니다. 단순하게 말해 민간사업자에게 시설을 할부로 사는 것과 비슷합니다.

따라서 운영수익이 기대되는 대형 시설에는 별로 어울리지 않는 방식이고, 보통 대학 기숙사 같은 경우에 자주 활용됩니다.

- BLT(Build-Lease-Transfer)

BTO와 BOT 차이와 같이, 사업의 소유권을 민간사업자가 리스 기간 동안 가지는 방식입니다. 역시 한국에서 찾아보기 힘든 방식입니다.

- BOO(Build-Own-Operate)

중간에 "Own(소유)"가 들어가 있죠? 이건 그냥 사기업 운영과 똑같습니다. 민간사업자가 짓고, 소유하고, 운영도 하는 겁니다. 다만 특정 기간이 지난 후에 옵션이 포함된 경우가 있습니다. 공공기관에 팔 권리가 있다거나 하는 식으로요. 보통 "민자사업"이라고 하면 수익성이 적은 사업들이다보니 이 방식은 자주 활용되진 않습니다.

- 기타 방식들

· ROO, ROT

R은 재정비(Rehabilitate)의 약자입니다. ROO같은 경우엔 "재건축하고 가져가라"는 것이고, ROT같은 경우엔 "재건축하고 운영해라"는 것이겠죠.

· 제3섹터

위에서 말한 "민간사업자"에 공공이 출자할 경우 제3섹터라고 부릅니다.